近日，北京市高級人民法院公布行政裁定書，高院認為，根據(jù)《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》中規(guī)定的城鎮(zhèn)污水處理廠水污染物排放標準為日均值，采樣頻率為至少每2小時一次，取24小時混合樣。寶坻環(huán)境局僅以一次取樣檢測的數(shù)值認定億思清公司超標排放水污染物，繼而作出寶環(huán)罰字[2018]083號《行政處罰決定書》，違反了《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》的規(guī)定，應(yīng)予撤銷。
就城鎮(zhèn)污水處理廠環(huán)境行政執(zhí)法中的廢水樣品采樣頻次問題，《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》（gb18918-2002）明確規(guī)定：“取樣頻率為至少每2h一次，取24h混合樣，以日均值計?！钡珜嵺`中較多執(zhí)法部門以《關(guān)于“現(xiàn)場即時采樣”監(jiān)測數(shù)據(jù)認定有關(guān)問題的復(fù)函》（環(huán)辦政法函〔2017〕1624）為依據(jù)，認定城鎮(zhèn)污水處理廠“現(xiàn)場即時采樣”也就是一次性采樣， 其監(jiān)測結(jié)果即可作為判定排污行為是否超標的證據(jù)。
我們認為，國家標準作為強制性標準，應(yīng)當優(yōu)于部門復(fù)函進行適用。即使生態(tài)環(huán)境部要對標準進行修改，也應(yīng)當按照《國家環(huán)境保護標準制修訂工作管理辦法》的規(guī)定進行，而不能簡單以復(fù)函形式作出適用。在復(fù)函與國家標準之間規(guī)定不一致時，依法應(yīng)適用國家標準的相關(guān)規(guī)定。北京四中院近期公布的2019年度十大行政典型案例中案例三亦持類似觀點。
案例：
地方環(huán)境保護部門在水污染防治行政執(zhí)法中應(yīng)依法執(zhí)行嚴于國家標準的地方標準——北京某公司訴天津市寶坻區(qū)生態(tài)環(huán)境局環(huán)保行政處罰案
【裁判要旨】
地方環(huán)境保護部門門在水污染防治行政執(zhí)法中應(yīng)依法執(zhí)行嚴于國家標準的地方標準,并按照地方標準確定的檢測方法對水污染物進行檢測。
【基本案情】
2016年,北京某公司與案外人天津市某鎮(zhèn)人民政府簽訂了《天津市寶坻區(qū)某鎮(zhèn)工業(yè)園污水處理站托管運營合同》，合同約定由北京某公司運行和管理某鎮(zhèn)工業(yè)園污水處理站,北京某公司負責污水處理廠出水達到設(shè)計標準出水水質(zhì),出水執(zhí)行《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標準》中旱作物水質(zhì)標準。后經(jīng)提標改造,達到天津地標c的排放標準。天津市寶坻區(qū)生態(tài)環(huán)境局(以下簡稱寶坻環(huán)境局)在2018年6月12日的環(huán)保檢查中,對某鎮(zhèn)工業(yè)園污水處理站的出水一次取樣監(jiān)測,總磷排放濃度為0.68mg/l，認為超過《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》中c標準規(guī)定的總磷排放濃度為0.5mg/l,故認定超標排放。寶坻環(huán)境局認為北京某公司違反了《天津市水污染防治條例》第四十八條第一款的規(guī)定,根據(jù)《天津市水污染防治條例》第六十八條第一款的規(guī)定,作出處罰款人民幣拾萬元整的行政處罰。北京某公司不服該處罰決定,向天津鐵路運輸法院提起行政訴訟。天津鐵路運輸法院判決撤銷被訴處罰決定。寶坻環(huán)境局不服一審判決，向北京市第四中級人民法院提起上訴。
【裁判結(jié)果】
北京市第四中級人民法院經(jīng)審理認為,根據(jù)環(huán)境保護法和《環(huán)境行政處罰辦法》的規(guī)定,寶坻環(huán)境局作為環(huán)境保護主管部門,具有對環(huán)境違法行為進行監(jiān)督管理,對違反環(huán)境保護法律、法規(guī)或者規(guī)章等規(guī)定的行為進行處罰的法定職權(quán)?！冻擎?zhèn)污水處理廠污染物排放標準》中規(guī)定的城鎮(zhèn)污水處理廠水污染物排放標準為日均值,采樣頻率為至少每2小時一次,取24小時混合樣。寶坻環(huán)境局以一次取樣檢測的數(shù)值認定北京某公司超標排放水污染物繼而作出被訴處罰決定,違反了《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》的規(guī)定,故被訴處罰決定適用法律錯誤，應(yīng)予撤銷。關(guān)于寶坻環(huán)境局提出的一審判決適用法律錯誤的問題,北京市第四中級人民法院認為，《天津市水污染防治條例》(2017年修正)第十二條第一款規(guī)定,本市實行水污染物排放濃度控制和重點水污染物排放總量控制相結(jié)合的管理制度。排放水污染物的,其污染物排放濃度應(yīng)當符合嚴于國家標準的本市地方標準;本市地方標準沒有規(guī)定的,應(yīng)當符合國家標準排放重點水污染物的,應(yīng)當符合總量控制指標。本案中，天津市環(huán)境保護局、天津市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會共同發(fā)布的db12/599-2015《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》系天津市對城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放所作的特別規(guī)定,屬于嚴于國家標準的地方標準。一審法院適用該標準認定一次取樣監(jiān)測的數(shù)值不能認定超標并無不當,故對寶坻環(huán)境局的該項上訴理由不予采納。綜上,一審判決認定事實清楚,適用法律法規(guī)正確。故判決駁回寶坻環(huán)境局的上訴,維持原判。
【典型意義】
《天津市水污染防治條例》( 2017年修正)第十二條第一款規(guī)定,本市實行水污染物排放濃度控制和重點水污染物排放總量控制相結(jié)合的管理制度。排放水污染物的,其污染物排放濃度應(yīng)當符合嚴于國家標準的本市地方標準;本市地方標準沒有規(guī)定的,應(yīng)當符合國家標準排放重點水污染物的,應(yīng)當符合總量控制指標?！董h(huán)境行政處罰辦法》(環(huán)境保護部令第8號)第三十七條規(guī)定,環(huán)境保護主管部門在對排污單位進行監(jiān)督檢查時,可以現(xiàn)場即時采樣,監(jiān)測結(jié)果可以作為判定污染物排放是否超標的證據(jù)。在水污染防治領(lǐng)域,環(huán)境保護部和國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局制定的《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》( gb18918-2002 )區(qū)分了即時采樣與取混合樣兩種檢測方法，并將后者確立為我國水污染物的檢測方法,這種檢測方法也是國際上的通行做法。天津市環(huán)境保護局、天津市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會共同發(fā)布的db12/599-2015《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》系天津市對城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放所作的特別規(guī)定,屬于嚴于國家標準的地方標準。在水污染物檢測方法上,該地方標準與國家標準的規(guī)定一致。綜上,在地方性法規(guī)對適用國家標準和地方標準有明確規(guī)定的情況下,且在國家標準及地方標準對檢測方法有明確要求的水污染防治領(lǐng)域,地方環(huán)境保護部門]施行環(huán)境保護政策,應(yīng)在執(zhí)法中嚴格遵循國家標準及地方標準。否則不僅違反相關(guān)技術(shù)規(guī)范,也導(dǎo)致執(zhí)法標準不確定和不可預(yù)期,從而加重企業(yè)負擔,違反依法行政原則。
【專家點評】
北京航空航天大學法學院教授、博士生導(dǎo)師王天華：本案涉及兩個相互關(guān)聯(lián)的問題:第一,被告寶坻環(huán)境局對原告進行處罰時,需對原告所排放污水進行取樣檢測。那么,被告應(yīng)當采用哪種檢測方法(是出水一次取樣還是至少每2小時采樣一次、取24小時混合樣)呢?第二,前者是被告所實際采用的檢測方法,符合《環(huán)境行政處罰辦法》(環(huán)境保護部令第8號)第三十七條的要求,但天津市環(huán)境保護局、天津市市場和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會共同發(fā)布的db12/599-2015《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》規(guī)定的是后者。那么,被告應(yīng)當執(zhí)行哪個標準?
第一個問題本身看起來是一個事實認定問題。作為一個事實認定問題,從經(jīng)驗法則來看, 至少每2小時采樣一次、 取24小時混合樣肯定要比出水一次取樣要來得更為科學,更能準確反映排污情況。這很容易理解:取樣次數(shù)越多、取樣時間段越長,檢測就越準確和越嚴格。但我們不能簡單地認為,檢測越準確、越嚴格越好,因為它會帶來檢測成本(一種執(zhí)法成本)的疊加。所以,被告應(yīng)當采用哪種檢測方法這個事實認定問題,本質(zhì)上還是一個規(guī)范適用問題,即被告應(yīng)當執(zhí)行哪個標準的問題。
關(guān)于這個問題,環(huán)境保護法第十五條第二款、《水污染防治法》第十三條第二款都規(guī)定:省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以制定嚴于國家標準的地方標準。水污染防治法第十三條第三款還明確規(guī)定:向已有地方水污染物排放標準的水體排放污染物的,應(yīng)當執(zhí)行地方水污染物排放標準。從這些規(guī)定看,本案的”唯一正確答案”是清楚的。
