近日，北京市高級(jí)人民法院公布行政裁定書，高院認(rèn)為，根據(jù)《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定的城鎮(zhèn)污水處理廠水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為日均值，采樣頻率為至少每2小時(shí)一次，取24小時(shí)混合樣。寶坻環(huán)境局僅以一次取樣檢測(cè)的數(shù)值認(rèn)定億思清公司超標(biāo)排放水污染物，繼而作出寶環(huán)罰字[2018]083號(hào)《行政處罰決定書》，違反了《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，應(yīng)予撤銷。

 

就城鎮(zhèn)污水處理廠環(huán)境行政執(zhí)法中的廢水樣品采樣頻次問題，《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（gb18918-2002）明確規(guī)定：“取樣頻率為至少每2h一次，取24h混合樣，以日均值計(jì)。”但實(shí)踐中較多執(zhí)法部門以《關(guān)于“現(xiàn)場(chǎng)即時(shí)采樣”監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)認(rèn)定有關(guān)問題的復(fù)函》（環(huán)辦政法函〔2017〕1624）為依據(jù)，認(rèn)定城鎮(zhèn)污水處理廠“現(xiàn)場(chǎng)即時(shí)采樣”也就是一次性采樣， 其監(jiān)測(cè)結(jié)果即可作為判定排污行為是否超標(biāo)的證據(jù)。

 

我們認(rèn)為，國家標(biāo)準(zhǔn)作為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)于部門復(fù)函進(jìn)行適用。即使生態(tài)環(huán)境部要對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，也應(yīng)當(dāng)按照《國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作管理辦法》的規(guī)定進(jìn)行，而不能簡(jiǎn)單以復(fù)函形式作出適用。在復(fù)函與國家標(biāo)準(zhǔn)之間規(guī)定不一致時(shí)，依法應(yīng)適用國家標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定。北京四中院近期公布的2019年度十大行政典型案例中案例三亦持類似觀點(diǎn)。

 

案例：

地方環(huán)境保護(hù)部門在水污染防治行政執(zhí)法中應(yīng)依法執(zhí)行嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)——北京某公司訴天津市寶坻區(qū)生態(tài)環(huán)境局環(huán)保行政處罰案

 

【裁判要旨】

地方環(huán)境保護(hù)部門門在水污染防治行政執(zhí)法中應(yīng)依法執(zhí)行嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn),并按照地方標(biāo)準(zhǔn)確定的檢測(cè)方法對(duì)水污染物進(jìn)行檢測(cè)。

 

【基本案情】

2016年,北京某公司與案外人天津市某鎮(zhèn)人民政府簽訂了《天津市寶坻區(qū)某鎮(zhèn)工業(yè)園污水處理站托管運(yùn)營(yíng)合同》，合同約定由北京某公司運(yùn)行和管理某鎮(zhèn)工業(yè)園污水處理站,北京某公司負(fù)責(zé)污水處理廠出水達(dá)到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)出水水質(zhì),出水執(zhí)行《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》中旱作物水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。后經(jīng)提標(biāo)改造,達(dá)到天津地標(biāo)c的排放標(biāo)準(zhǔn)。天津市寶坻區(qū)生態(tài)環(huán)境局(以下簡(jiǎn)稱寶坻環(huán)境局)在2018年6月12日的環(huán)保檢查中,對(duì)某鎮(zhèn)工業(yè)園污水處理站的出水一次取樣監(jiān)測(cè),總磷排放濃度為0.68mg/l，認(rèn)為超過《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》中c標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的總磷排放濃度為0.5mg/l,故認(rèn)定超標(biāo)排放。寶坻環(huán)境局認(rèn)為北京某公司違反了《天津市水污染防治條例》第四十八條第一款的規(guī)定,根據(jù)《天津市水污染防治條例》第六十八條第一款的規(guī)定,作出處罰款人民幣拾萬元整的行政處罰。北京某公司不服該處罰決定,向天津鐵路運(yùn)輸法院提起行政訴訟。天津鐵路運(yùn)輸法院判決撤銷被訴處罰決定。寶坻環(huán)境局不服一審判決，向北京市第四中級(jí)人民法院提起上訴。

 

【裁判結(jié)果】

北京市第四中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為,根據(jù)環(huán)境保護(hù)法和《環(huán)境行政處罰辦法》的規(guī)定,寶坻環(huán)境局作為環(huán)境保護(hù)主管部門,具有對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行監(jiān)督管理,對(duì)違反環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)或者規(guī)章等規(guī)定的行為進(jìn)行處罰的法定職權(quán)?！冻擎?zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》中規(guī)定的城鎮(zhèn)污水處理廠水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)為日均值,采樣頻率為至少每2小時(shí)一次,取24小時(shí)混合樣。寶坻環(huán)境局以一次取樣檢測(cè)的數(shù)值認(rèn)定北京某公司超標(biāo)排放水污染物繼而作出被訴處罰決定,違反了《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定,故被訴處罰決定適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予撤銷。關(guān)于寶坻環(huán)境局提出的一審判決適用法律錯(cuò)誤的問題,北京市第四中級(jí)人民法院認(rèn)為，《天津市水污染防治條例》(2017年修正)第十二條第一款規(guī)定,本市實(shí)行水污染物排放濃度控制和重點(diǎn)水污染物排放總量控制相結(jié)合的管理制度。排放水污染物的,其污染物排放濃度應(yīng)當(dāng)符合嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的本市地方標(biāo)準(zhǔn);本市地方標(biāo)準(zhǔn)沒有規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)符合國家標(biāo)準(zhǔn)排放重點(diǎn)水污染物的,應(yīng)當(dāng)符合總量控制指標(biāo)。本案中，天津市環(huán)境保護(hù)局、天津市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)共同發(fā)布的db12/599-2015《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》系天津市對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放所作的特別規(guī)定,屬于嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)。一審法院適用該標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定一次取樣監(jiān)測(cè)的數(shù)值不能認(rèn)定超標(biāo)并無不當(dāng),故對(duì)寶坻環(huán)境局的該項(xiàng)上訴理由不予采納。綜上,一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚,適用法律法規(guī)正確。故判決駁回寶坻環(huán)境局的上訴,維持原判。

 

【典型意義】

《天津市水污染防治條例》( 2017年修正)第十二條第一款規(guī)定,本市實(shí)行水污染物排放濃度控制和重點(diǎn)水污染物排放總量控制相結(jié)合的管理制度。排放水污染物的,其污染物排放濃度應(yīng)當(dāng)符合嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的本市地方標(biāo)準(zhǔn);本市地方標(biāo)準(zhǔn)沒有規(guī)定的,應(yīng)當(dāng)符合國家標(biāo)準(zhǔn)排放重點(diǎn)水污染物的,應(yīng)當(dāng)符合總量控制指標(biāo)。《環(huán)境行政處罰辦法》(環(huán)境保護(hù)部令第8號(hào))第三十七條規(guī)定,環(huán)境保護(hù)主管部門在對(duì)排污單位進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí),可以現(xiàn)場(chǎng)即時(shí)采樣,監(jiān)測(cè)結(jié)果可以作為判定污染物排放是否超標(biāo)的證據(jù)。在水污染防治領(lǐng)域,環(huán)境保護(hù)部和國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局制定的《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》( gb18918-2002 )區(qū)分了即時(shí)采樣與取混合樣兩種檢測(cè)方法，并將后者確立為我國水污染物的檢測(cè)方法,這種檢測(cè)方法也是國際上的通行做法。天津市環(huán)境保護(hù)局、天津市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)共同發(fā)布的db12/599-2015《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》系天津市對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放所作的特別規(guī)定,屬于嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)。在水污染物檢測(cè)方法上,該地方標(biāo)準(zhǔn)與國家標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定一致。綜上,在地方性法規(guī)對(duì)適用國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)有明確規(guī)定的情況下,且在國家標(biāo)準(zhǔn)及地方標(biāo)準(zhǔn)對(duì)檢測(cè)方法有明確要求的水污染防治領(lǐng)域,地方環(huán)境保護(hù)部門]施行環(huán)境保護(hù)政策,應(yīng)在執(zhí)法中嚴(yán)格遵循國家標(biāo)準(zhǔn)及地方標(biāo)準(zhǔn)。否則不僅違反相關(guān)技術(shù)規(guī)范,也導(dǎo)致執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不確定和不可預(yù)期,從而加重企業(yè)負(fù)擔(dān),違反依法行政原則。

 

【專家點(diǎn)評(píng)】

北京航空航天大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師王天華：本案涉及兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的問題:第一,被告寶坻環(huán)境局對(duì)原告進(jìn)行處罰時(shí),需對(duì)原告所排放污水進(jìn)行取樣檢測(cè)。那么,被告應(yīng)當(dāng)采用哪種檢測(cè)方法(是出水一次取樣還是至少每2小時(shí)采樣一次、取24小時(shí)混合樣)呢?第二,前者是被告所實(shí)際采用的檢測(cè)方法,符合《環(huán)境行政處罰辦法》(環(huán)境保護(hù)部令第8號(hào))第三十七條的要求,但天津市環(huán)境保護(hù)局、天津市市場(chǎng)和質(zhì)量監(jiān)督管理委員會(huì)共同發(fā)布的db12/599-2015《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的是后者。那么,被告應(yīng)當(dāng)執(zhí)行哪個(gè)標(biāo)準(zhǔn)?

 

第一個(gè)問題本身看起來是一個(gè)事實(shí)認(rèn)定問題。作為一個(gè)事實(shí)認(rèn)定問題,從經(jīng)驗(yàn)法則來看, 至少每2小時(shí)采樣一次、 取24小時(shí)混合樣肯定要比出水一次取樣要來得更為科學(xué),更能準(zhǔn)確反映排污情況。這很容易理解:取樣次數(shù)越多、取樣時(shí)間段越長(zhǎng),檢測(cè)就越準(zhǔn)確和越嚴(yán)格。但我們不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為,檢測(cè)越準(zhǔn)確、越嚴(yán)格越好,因?yàn)樗鼤?huì)帶來檢測(cè)成本(一種執(zhí)法成本)的疊加。所以,被告應(yīng)當(dāng)采用哪種檢測(cè)方法這個(gè)事實(shí)認(rèn)定問題,本質(zhì)上還是一個(gè)規(guī)范適用問題,即被告應(yīng)當(dāng)執(zhí)行哪個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的問題。

 

關(guān)于這個(gè)問題,環(huán)境保護(hù)法第十五條第二款、《水污染防治法》第十三條第二款都規(guī)定:省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)。水污染防治法第十三條第三款還明確規(guī)定:向已有地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的水體排放污染物的,應(yīng)當(dāng)執(zhí)行地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。從這些規(guī)定看,本案的”唯一正確答案”是清楚的。